Нагорный Карабах: новая страница или еще большая опасность?
Краткий обзор и рекомендации
Характер военной эскалации на армяно-азербайджанской границе и линии соприкосновения вокруг Нагорного Карабаха (НК), по крайней мере, с 2011 года означает, что вспышка насилия 2-5 апреля не должна была вызвать удивления. В результате столкновения, которое вызывало мощные националистические эмоции в обеих странах и в ходе которого были задействованы реактивные системы залпового огня, тяжелая артиллерия, танки, ударные беспилотные летательные аппараты и хорошо подготовленные силы специального назначения, Азербайджану удалось отвоевать небольшие, но стратегически важные участки земли.
Эти события и угроза еще более сильной эскалации конфликта между могущественными соседями привели к тому, что внимание главных международных игроков было сосредоточено на регионе. Это внимание дает возможность найти мирное решение конфликта, который продолжается в течение нескольких десятилетий и ошибочно называется замороженным. Крайне важно, чтобы стороны, взявшиеся за урегулирование конфликта, а именно Франция, Россия и США в качестве сопредседателей Минской группы ОБСЕ, действующей дипломатическими методами, сделали решающий шаг для достижения прогресса в мирных переговорах.
Очередная военная эскалация, вероятно, будет гораздо более разрушительной, чем апрельская. Существует серьезный риск того, что в попытке получить решающее преимущество на местности будут использованы ракеты дальнего радиуса действия класса «земля-земля», и число жертв, в частности, среди гражданского населения, будет гораздо выше. После боевых действий в апреле общественность как в Армении, так и в Азербайджане как никогда за последние 25 лет готова к военному решению конфликта. Россия видит себя в качестве регионального арбитра, который не может вмешаться, не в последнюю очередь из-за своих тесных договоренностей с Арменией. Между Турцией и Азербайджаном, помимо взаимных связей, частично основанных на общей этнической принадлежности, установлено военное сотрудничество, крайне важное энергетическое партнерство и тесные политические и экономические отношения. Также необходима нормализация отношений с Арменией, в том числе восстановление дипломатических связей и открытие границ, что может способствовать прогрессу в решении конфликта.
Региональная конъюнктура сильно изменилась в прошлом году. Возрос потенциал для дальнейших изменений, если боевые действия продолжатся. Отношения между Москвой и Анкарой остаются напряженными. Иран все еще пытается определить свой подход к региону, но уже заметно желание ИРИ играть более значимую роль. В отношениях между Россией и Западом по-прежнему остаются разногласия, причем по вопросам Восточной Европы они даже сильнее, чем по Сирии. Главный интерес заключается в поиске решения нагорно-карабахского конфликта, но Москва, которая позиционирует себя в качестве ключевого посредника и гаранта безопасности, также стремится укрепить свое стратегическое положение в регионе, который входит в сферу ее главных интересов, в том числе путем налаживания более тесных отношений с Баку. Несмотря на то, что Москва имеет достаточные политическую волю и влияние, чтобы управлять процессом, ее региональное влияние вызывает противоречия. Поэтому необходимы и другие сопредседатели, чтобы проходящий процесс действительно заслуживал доверия. Франция и США должны обеспечить результативность подобного сотрудничества.
Встреча президентов Армении и Азербайджана 16 мая, где стороны пытались проложить путь для переговоров о всеобъемлющем урегулировании, могла направить мирный процесс в нужное русло. Тем не менее заявление, которое было сделано по итогам следующей встречи в Санкт-Петербурге 20 июня, показало, что заявленный импульс слабеет. Все сопредседатели Минской группы должны приложить усилия в качестве посредников высокого политического уровня для того, чтобы придать соглашению необходимый вес и понимание его срочности. Для прогресса в направлении возможного всеобъемлющего урегулирования необходимы также действия по укреплению мер доверия и безопасности, в том числе посредством следственного механизма ОБСЕ, согласованного в Вене. Речь идет об ответственности за нарушения режима прекращения огня. Сопредседатели должны продолжать влиять на стороны таким образом, чтобы страны пошли на уступки. На Армению - с целью возврата оккупированной территории Азербайджана. На Азербайджан - с целью создать серьезные гарантии безопасности, поддерживаемые международным сообществом, а также в отношении промежуточного статуса Нагорного Карабаха. Сопредседатели также должны вовлекать Турцию, чтобы она использовала свое влияние для поддержки мирного процесса.
ЕС должен продолжать оказывать политическую поддержку Минской группе, в том числе посредством своих двусторонних отношений с Ереваном и Баку, а также с помощью переговоров и новых соглашений с обеими сторонами. Конкретные предложения по укреплению безопасности и мер доверия могут стать ценным вкладом, особенно в случае взаимодействия с ключевыми государствами - членами Европейского союза, в частности с Германий, которая является председателем ОБСЕ, а также членами Минской группы ЕС. Кроме того, ЕС должен учитывать, что он может стать главным экспертом в будущих усилиях по восстановлению региона после завершения конфликта, а также внести финансовый вклад в развитие коммуникаций, в частности, восстановление железной дороги.
И, наконец, группе ОБСЕ высокого уровня планирования следует активизировать работу над подготовкой будущих миротворческих сил, в том числе путем изучения возможных вариантов помощи. Ожидается множество политических разногласий в отношении дальнейшего устройства регионе, но обсуждения необходимы для ускорения процесса планирования. Конечное решение может варьироваться от развертывания постов наблюдения вооруженных сил государств-членов в местах, где сталкиваются войска сторон, и где гражданские лица различных этнических общин живут в непосредственной близости друг к другу, до существенной поддержки местной полиции.
Ничего из вышеперечисленного не дает гарантии достижения окончательного урегулирования нагорно-карабахского конфликта. Но если будут проведены скоординированные действия по возвращению оккупированных территорий Азербайджану, введению надежных мер, гарантирующих безопасность и промежуточный статус Нагорного Карабаха, существует реальная возможность, что мирный процесс выйдет за рамки своего нынешнего тупика и начнет двигаться вперед в позитивном направлении.
РЕКОМЕНДАЦИИ
Для руководства Армении и Азербайджана:
1. Воспользуйтесь международным вниманием и поддержкой процесса мирных переговоров, чтобы обеспечить компромиссы, которые бы сделали столкновения менее вероятными и обеспечили бы долгосрочную безопасность обоих народов.
2. Соблюдайте режим прекращения огня, воздерживайтесь от провокационной риторики. Создайте постоянный канал связи, который будет использоваться для обсуждения ситуации на линии соприкосновения. Готовьте встречи на уровне глав государств и министров иностранных дел.
Для сопредседателей Минской группы и других членов ЕС, а также действующего председателя ОБСЕ:
3. Подчеркните необходимость политического взаимодействия армянского и азербайджанского руководства во избежание новой, более серьезной эскалации, так как прогресс по созданию мер безопасности и поиска всеобъемлющего урегулирования идет медленно.
4. Подготовьте стороны к компромиссу путем возобновления усилий по поощрению диалога между армянами, в том числе и в Нагорном Карабахе, и азербайджанцами, в том числе и среди внутренне перемещенных лиц. Необходимо развивать контакты между народами; обеспечивать прозрачность и подотчетность процесса посредничества; необходимо публичное обсуждение того, как будет осуществляться решение конфликта. Необходимо работать с официальными лицами, СМИ и группами гражданского общества в рамках этого диалога.
5. Глава ОБСЕ (Германия) должна помочь Минской группе и ее сопредседателям (Франция, Россия, США) предложениями о практической поддержке, включая помощь в расследованиях и повышение наблюдающей роли председателя ОБСЕ.
6. Дайте Минской группе ОБСЕ новый импульс в поиске компромиссов, в том числе предложения по развертыванию миссий наблюдателей, полиции и миротворцев.
7. ЕС должен использовать все рычаги в своих двусторонних отношениях с Арменией и Азербайджаном, в том числе в ходе обсуждения вопроса о новых соглашениях с обоими государствами, добиваться новых обязательств и работать для достижения перемирия. Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности должен продолжать оказывать политическую поддержку усилиям сопредседателей МГ, в том числе путем прямого контакта с президентами Армении и Азербайджана в преддверии их встреч.
8. Необходимо воспользоваться традиционной силой ЕС, чтобы мирные переговоры привели к прогрессу. Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности активно поддерживается во Франции, а также и другими членами ЕС, входящими в Минскую группу. Он должен поручить, а Специальный представитель ЕС должен работать над планом поддержки и восстановления Нагорного Карабаха и прилегающих к нему оккупированных территорий, а также над восстановлением непосредственного диалога.
9. США и ЕС должны поощрять Турцию поддерживать усилия сопредседателей МГ для достижения прогресса в мирных переговорах по Нагорному Карабаху в своих заявлениях и действиях. Турция должна двигаться в направлении нормализации отношений с Арменией, в том числе путем открытия границ без предварительных условий, однако Турция связывает это с прогрессом в мирных переговорах. Анкара должна понять, к какому уровню прогресса она стремится, и твердо придерживаться соответственных обязательств.
Вестник Кавказа
Эти события и угроза еще более сильной эскалации конфликта между могущественными соседями привели к тому, что внимание главных международных игроков было сосредоточено на регионе. Это внимание дает возможность найти мирное решение конфликта, который продолжается в течение нескольких десятилетий и ошибочно называется замороженным. Крайне важно, чтобы стороны, взявшиеся за урегулирование конфликта, а именно Франция, Россия и США в качестве сопредседателей Минской группы ОБСЕ, действующей дипломатическими методами, сделали решающий шаг для достижения прогресса в мирных переговорах.
Очередная военная эскалация, вероятно, будет гораздо более разрушительной, чем апрельская. Существует серьезный риск того, что в попытке получить решающее преимущество на местности будут использованы ракеты дальнего радиуса действия класса «земля-земля», и число жертв, в частности, среди гражданского населения, будет гораздо выше. После боевых действий в апреле общественность как в Армении, так и в Азербайджане как никогда за последние 25 лет готова к военному решению конфликта. Россия видит себя в качестве регионального арбитра, который не может вмешаться, не в последнюю очередь из-за своих тесных договоренностей с Арменией. Между Турцией и Азербайджаном, помимо взаимных связей, частично основанных на общей этнической принадлежности, установлено военное сотрудничество, крайне важное энергетическое партнерство и тесные политические и экономические отношения. Также необходима нормализация отношений с Арменией, в том числе восстановление дипломатических связей и открытие границ, что может способствовать прогрессу в решении конфликта.
Региональная конъюнктура сильно изменилась в прошлом году. Возрос потенциал для дальнейших изменений, если боевые действия продолжатся. Отношения между Москвой и Анкарой остаются напряженными. Иран все еще пытается определить свой подход к региону, но уже заметно желание ИРИ играть более значимую роль. В отношениях между Россией и Западом по-прежнему остаются разногласия, причем по вопросам Восточной Европы они даже сильнее, чем по Сирии. Главный интерес заключается в поиске решения нагорно-карабахского конфликта, но Москва, которая позиционирует себя в качестве ключевого посредника и гаранта безопасности, также стремится укрепить свое стратегическое положение в регионе, который входит в сферу ее главных интересов, в том числе путем налаживания более тесных отношений с Баку. Несмотря на то, что Москва имеет достаточные политическую волю и влияние, чтобы управлять процессом, ее региональное влияние вызывает противоречия. Поэтому необходимы и другие сопредседатели, чтобы проходящий процесс действительно заслуживал доверия. Франция и США должны обеспечить результативность подобного сотрудничества.
Встреча президентов Армении и Азербайджана 16 мая, где стороны пытались проложить путь для переговоров о всеобъемлющем урегулировании, могла направить мирный процесс в нужное русло. Тем не менее заявление, которое было сделано по итогам следующей встречи в Санкт-Петербурге 20 июня, показало, что заявленный импульс слабеет. Все сопредседатели Минской группы должны приложить усилия в качестве посредников высокого политического уровня для того, чтобы придать соглашению необходимый вес и понимание его срочности. Для прогресса в направлении возможного всеобъемлющего урегулирования необходимы также действия по укреплению мер доверия и безопасности, в том числе посредством следственного механизма ОБСЕ, согласованного в Вене. Речь идет об ответственности за нарушения режима прекращения огня. Сопредседатели должны продолжать влиять на стороны таким образом, чтобы страны пошли на уступки. На Армению - с целью возврата оккупированной территории Азербайджана. На Азербайджан - с целью создать серьезные гарантии безопасности, поддерживаемые международным сообществом, а также в отношении промежуточного статуса Нагорного Карабаха. Сопредседатели также должны вовлекать Турцию, чтобы она использовала свое влияние для поддержки мирного процесса.
ЕС должен продолжать оказывать политическую поддержку Минской группе, в том числе посредством своих двусторонних отношений с Ереваном и Баку, а также с помощью переговоров и новых соглашений с обеими сторонами. Конкретные предложения по укреплению безопасности и мер доверия могут стать ценным вкладом, особенно в случае взаимодействия с ключевыми государствами - членами Европейского союза, в частности с Германий, которая является председателем ОБСЕ, а также членами Минской группы ЕС. Кроме того, ЕС должен учитывать, что он может стать главным экспертом в будущих усилиях по восстановлению региона после завершения конфликта, а также внести финансовый вклад в развитие коммуникаций, в частности, восстановление железной дороги.
И, наконец, группе ОБСЕ высокого уровня планирования следует активизировать работу над подготовкой будущих миротворческих сил, в том числе путем изучения возможных вариантов помощи. Ожидается множество политических разногласий в отношении дальнейшего устройства регионе, но обсуждения необходимы для ускорения процесса планирования. Конечное решение может варьироваться от развертывания постов наблюдения вооруженных сил государств-членов в местах, где сталкиваются войска сторон, и где гражданские лица различных этнических общин живут в непосредственной близости друг к другу, до существенной поддержки местной полиции.
Ничего из вышеперечисленного не дает гарантии достижения окончательного урегулирования нагорно-карабахского конфликта. Но если будут проведены скоординированные действия по возвращению оккупированных территорий Азербайджану, введению надежных мер, гарантирующих безопасность и промежуточный статус Нагорного Карабаха, существует реальная возможность, что мирный процесс выйдет за рамки своего нынешнего тупика и начнет двигаться вперед в позитивном направлении.
РЕКОМЕНДАЦИИ
Для руководства Армении и Азербайджана:
1. Воспользуйтесь международным вниманием и поддержкой процесса мирных переговоров, чтобы обеспечить компромиссы, которые бы сделали столкновения менее вероятными и обеспечили бы долгосрочную безопасность обоих народов.
2. Соблюдайте режим прекращения огня, воздерживайтесь от провокационной риторики. Создайте постоянный канал связи, который будет использоваться для обсуждения ситуации на линии соприкосновения. Готовьте встречи на уровне глав государств и министров иностранных дел.
Для сопредседателей Минской группы и других членов ЕС, а также действующего председателя ОБСЕ:
3. Подчеркните необходимость политического взаимодействия армянского и азербайджанского руководства во избежание новой, более серьезной эскалации, так как прогресс по созданию мер безопасности и поиска всеобъемлющего урегулирования идет медленно.
4. Подготовьте стороны к компромиссу путем возобновления усилий по поощрению диалога между армянами, в том числе и в Нагорном Карабахе, и азербайджанцами, в том числе и среди внутренне перемещенных лиц. Необходимо развивать контакты между народами; обеспечивать прозрачность и подотчетность процесса посредничества; необходимо публичное обсуждение того, как будет осуществляться решение конфликта. Необходимо работать с официальными лицами, СМИ и группами гражданского общества в рамках этого диалога.
5. Глава ОБСЕ (Германия) должна помочь Минской группе и ее сопредседателям (Франция, Россия, США) предложениями о практической поддержке, включая помощь в расследованиях и повышение наблюдающей роли председателя ОБСЕ.
6. Дайте Минской группе ОБСЕ новый импульс в поиске компромиссов, в том числе предложения по развертыванию миссий наблюдателей, полиции и миротворцев.
7. ЕС должен использовать все рычаги в своих двусторонних отношениях с Арменией и Азербайджаном, в том числе в ходе обсуждения вопроса о новых соглашениях с обоими государствами, добиваться новых обязательств и работать для достижения перемирия. Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности должен продолжать оказывать политическую поддержку усилиям сопредседателей МГ, в том числе путем прямого контакта с президентами Армении и Азербайджана в преддверии их встреч.
8. Необходимо воспользоваться традиционной силой ЕС, чтобы мирные переговоры привели к прогрессу. Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности активно поддерживается во Франции, а также и другими членами ЕС, входящими в Минскую группу. Он должен поручить, а Специальный представитель ЕС должен работать над планом поддержки и восстановления Нагорного Карабаха и прилегающих к нему оккупированных территорий, а также над восстановлением непосредственного диалога.
9. США и ЕС должны поощрять Турцию поддерживать усилия сопредседателей МГ для достижения прогресса в мирных переговорах по Нагорному Карабаху в своих заявлениях и действиях. Турция должна двигаться в направлении нормализации отношений с Арменией, в том числе путем открытия границ без предварительных условий, однако Турция связывает это с прогрессом в мирных переговорах. Анкара должна понять, к какому уровню прогресса она стремится, и твердо придерживаться соответственных обязательств.
